Ai prefetti della Repubblica
Al commissario del Governo per la provincia di Trento
Al commissario del Governo per la provincia di Bolzano
Al presidente della giunta regionale della Valle d'Aosta
e, per conoscenza:
Ai commissari del Governo nelle regioni a statuto ordinario
Al commissario dello Stato nella Regione siciliana
Al rappresentante dello Stato nella regione Sardegna
Al commissario del Governo nella regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di coordinamento della Valle d'Aosta
Nella Gazzetta Ufficiale del 28
settembre 2000, n. 162/L e' stato pubblicato il decreto legislativo del 18
agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali, emanato in attuazione della delega conferita al Governo dall'art.
31 della legge 3 agosto 1999, n. 265.
La norma citata stabilisce le
caratteristiche del testo unico sia dal punto di vista procedimentale che da
quello contenutistico.
L'iter legislativo e' quello
proprio di ciascun decreto delegato di cui vengono indicati, in applicazione
dell'art. 76 della Costituzione, i principi e criteri direttivi, tra cui -
premesso che il coordinamento e' gia' di per se' un criterio direttivo - merita
in particolare segnalare la verifica di vigenza delle norme da far confluire
nel testo unico, nonche' l'arco temporale per l'esercizio della delega (un anno
dall'entrata in vigore della legge n. 265/1999, ossia il 21 agosto 2000) e la
materia su cui incide ("ordinamento dei comuni e delle province e loro
forme associative").
In particolare, il Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro dell'interno, ha proceduto, nella seduta del
20 aprile 2000, ad una prima, preliminare deliberazione e, dopo aver conseguito
il parere del Consiglio di Stato, della Conferenza Stato-Citta', della
Conferenza unificata e delle competenti commissioni parlamentari, con una
successiva deliberazione nella seduta del 4 agosto 2000 ha formalmente adottato
lo schema di decreto presidenziale per l'emanazione del provvedimento
definitivo.
Il comma 2 dell'art. 31 della
legge n. 265/1999 delinea partitamente i contenuti del testo unico.
In realta', come sopra notato,
gia' il comma 1 reca un preciso riferimento in tal senso ("ordinamento dei
comuni ecc."); da questa prima, basilare indicazione si passa ad
un'elencazione dettagliata, ancorche' non esaustiva, delle varie parti in cui
la vasta e complessa materia relativa agli enti locali puo' essere suddivisa
("ordinamento in senso proprio e struttura istituzionale, sistema
elettorale, ivi comprese l'ineleggibilita' e l'incompatibilita', stato
giuridico degli amministratori, sistema finanziario e contabile, controlli,
norme fondamentali in materia di personale, ivi compresi i segretari
comunali").
Nel comma 3, infine, il
legislatore delegante si mostra propenso ad agevolare il compito della ricerca
e del coordinamento normativo con l'indicazione di una serie di leggi ordinate
cronologicamente (dal testo unico n. 383 del 1934 alla legge n. 127 del 1997,
oltreche' la stessa legge n. 265/1999), di cui implicitamente conferma, almeno
per singole disposizioni, la vigenza, senza ovviamente escludere la rilevanza
di ulteriori fonti legislative al fine di un monitoraggio tendenzialmente
completo del campo d'indagine.
Per la realizzazione di questa
impegnativa opera, e' stata istituita presso la Direzione generale
dell'amministrazione civile di questo Ministero una apposita commissione
presieduta dal prof.Augusto Barbera, della quale sono stati chiamati a far
parte componenti particolarmente qualificati (docenti universitari, magistrati
amministrativi, esperti), nonche' da un qualificato gruppo redigente formato da
funzionari del Ministero dell'interno.
Il lavoro svolto dalla
commissione e' stato veramente eccellente, sia dal punto di vista quantitativo
che qualitativo.
Si e' riusciti a portare dentro
il testo unico l'idea di una amministrazione pubblica locale che cambia, che si
rinnova, valorizzando, al contempo, il patrimonio di esperienze e risorse che
in questi anni si sono formate.
Uno degli obbiettivi prioritari
perseguiti dalla commissione e' stato quello di introdurre, la' dove possibile,
dove una semplificazione del linguaggio giuridico utilizzato, al fine di
raccordare in un compendio organico le svariate disposizioni succedutesi nel
tempo e in testi legislativi diversi, evitando rinvii continui a leggi che con
la fine del secolo hanno compiuto piu' di sessant'anni.
In tal modo si e' inteso
realizzare, attraverso il testo unico, un vero e proprio "codice per le
autonomie locali", da mettere a disposizione degli operatori e degli
stessi amministratori.
Sulla base delle svolte premesse
- e, quindi, nella consapevolezza di dover procedere ad una raccolta di norme
destinate a produrre effetti con valenza anche innovativa dell'ordinamento -
l'approccio metodologico prescelto e' consistito in un percorso articolato in
due fasi: la ricognizione a tutto campo del vasto ambito normativo da indagare
e il successivo, coordinato assemblaggio dei risultati della ricerca, ossia
delle norme destinate ad essere trasfuse nella nuova fonte normativa.
Nella fase di raccolta delle
norme il criterio seguito ha inteso utilizzare e valorizzare la concreta prassi
amministrativa, suddividendo, in linea di massima, il campo d'indagine secondo
l'impianto della legge fondamentale in materia di autonomie locali (legge n.
142/1990). L'attivita' ricognitiva e' consistita nello scandagliare un numero
invero imponente di disposizioni normative, risultanti complessivamente circa
settecento.
Pur avendo deliberatamente optato
per il criterio dell'approssimazione per eccesso, e' emerso sin da questa prima
fase della ricerca il problema del dimensionamento dell'emanando compendio
normativo alle esigenze di funzionalita' tipiche dei testi unici.
Nel dare avvio alla seconda fase
della ricerca, e' stata percio' affrontata una preliminare questione di fondo,
costituita dalla scelta tra le due possibili opzioni circa l'impianto del nuovo
compendio normativo: la compilazione di un testo unico omnicomprensivo, ossia
di una raccolta normativa potenzialmente idonea a contenere tutte le
disposizioni interessanti gli enti locali, e quella di un testo unico
atteggiantesi come legge generale, dotata di una propria sistematicita', che
contenga l'apparato normativo fondamentale relativo alle varie parti
dell'ordinamento.
Evidenti ragioni di funzionalita'
hanno indotto a privilegiare la seconda opzione individuando la normativa di
riferimento - come intelaiatura del futuro testo unico - nella legge n. 142 del
1990, come modificata ed integrata dai successivi interventi del legislatore
che, succedutisi nell'arco di un decennio, sono culminati nell'ampia
novellazione effettuata con la recente legge n. 265 del 1999.
Operata tale scelta preliminare,
sono state definite le linee-guida seguite nella costruzione dell'articolato.
In particolare, esse sono:
con riferimento alle disposizioni
di cui all'art. 3, comma 1, della legge n. 265 del 1999, sono state inserite
nel testo unico solo le disposizioni legislative vigenti (sia formali che
sostanziali) in materia di ordinamento dei comuni e delle province e loro forme
associative, escludendo quindi le disposizioni normative contenute in
regolamenti, ancorche' autorizzati ai sensi dell'art. 17, comma 2 legge n. 400
del 1988;
nella redazione del testo si e'
tenuto conto delle sentenze della Corte costituzionale abrogative ed additive,
che hanno influito sul contenuto delle disposizioni raccolte; mentre gli
orientamenti della giurisprudenza ordinaria e amministrativa, che si
riferiscono ad aspetti particolarmente problematici emersi in sede di
applicazione della normativa in discorso, sono stati recepiti soltanto nei casi
in cui tali orientamenti siano entrati in modo indiscutibile nella prassi degli
uffici;
nella stesura del dettato
normativo, pur rispettando il dato testuale delle norme inserite nella nuova
disposizione del testo unico, e' stato modificato il tenore letterale delle
norme stesse ogni qualvolta che cio' e' apparso necessario per conferire
leggibilita' e maggiore chiarezza all'enunciato della legge.
L'attivita' di redazione ha
evidenziato svariate problematiche di carattere generale e di carattere
particolare. I problemi di massima, meritevoli di particolare segnalazione,
attengono ai seguenti aspetti:
funzioni degli enti locali: e'
stato deciso di non inserire nel testo unico la normativa riguardante le
funzioni degli enti locali, e cio' sia in relazione al tenore letterale della
norma di delega, che non opera alcun testuale riferimento in tal senso, sia per
ragioni di opportunita', riconducibili a quanto innanzi precisato circa la
finalita' di stilare un testo unico concepito come legge generale, e non come
raccolta omnicomprensiva;
servizi pubblici locali: la
materia ha evidenziato, anzitutto, l'esigenza di verificare l'abrogazione
implicita delle norme contenute nel testo unico n. 2578 del 1925 alla luce
della legge n. 142 del 1990; si tratta di norme ispirate a scelte di politica
legislativa del tutto divergenti - in particolare per il rilievo conferito
dalla legge del 1990 alla potesta' statutaria autoorganizzatoria degli enti
locali - e quindi incompatibili. Un ulteriore aspetto problematico e'
costituito dalla circostanza che l'intera materia dei servizi pubblici e'
attualmente in corso di modifica in sede parlamentare;
sistema elettorale: in linea con
le caratteristiche di essenzialita' e funzionalita' dell'emanando testo unico e
in ossequio al tenore letterale della disposizione delegante, si e' ritenuto di
considerare, ai fini del testo unico, esclusivamente le norme che disciplinano
il sistema elettorale in senso stretto, ossia il metodo di attribuzione dei
seggi alle liste e la proclamazione del sindaco e del presidente della
provincia, escludendo, quindi, le norme che ineriscono al procedimento
elettorale in senso stretto;
ordinamento del personale degli
enti locali: il principale problema di questo settore particolarmente complesso
e' dato dalla eterogeneita' delle fonti. Al fine di conferire sistematicita' al
testo unico si e' ritenuto di inserire le disposizioni legislative che si
riferiscono esclusivamente al personale degli enti locali, mentre le restanti
disposizioni, relative tanto agli enti locali quanto ad altre amministrazioni
pubbliche, sono state soltanto in alcuni casi e parzialmente riprodotte, senza
che cio' abbia importato l'abrogazione delle fonti originarie;
segretari comunali e provinciali:
la normativa di settore e' stata radicalmente riordinata con la legge n.
127/1997 e con il successivo regolamento di attuazione di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 465 dello stesso anno. In ossequio ai criteri
metodologici generali, le norme comprese in quest'ultimo, essendo di natura
regolamentare, sono state escluse dal testo anche se dotate di forza abrogante
della normativa di rango primario;
finanza locale: premesso che e'
stata assunta a base dell'articolato la normativa recata dal decreto
legislativo n. 77 del 1995, coordinato con le norme di principio della legge n.
142 del 1990 nonche' con la normativa di specie sopravvenuta (in particolare il
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446), si e' ritenuto di recepire nel
testo unico tutto il complesso di tali disposizioni costituendo esse un corpus
gia' di per se' organico e aggiornato.
Nel suo complesso, il testo
unico, e' costituito da 275 articoli ed e' suddiviso in quattro parti,
articolate a loro volta in titoli e capi:
parte I (ordinamento
istituzionale), che comprende sei titoli (disposizioni generali, soggetti,
organi, organizzazione e personale, servizi ed interventi pubblici locali,
controlli);
parte II (ordinamento finanziario
e contabile), costituito da otto titoli (disposizioni generali, programmazione
e bilanci, gestione del bilancio, investimenti, tesoreria, rilevazione e dimostrazione
dei risultati di gestione, revisione economico-finanziaria, enti locali
deficitari o dissestati);
parte III (associazioni degli
enti locali);
parte IV (disposizioni
transitorie e abrogazioni).
Si segnala in particolare che,
per effetto della riunione e del coordinamento, le abrogazioni sancite
dall'art. 274 incidono su ben 44 leggi; alcune di esse, come il testo unico del
1934 e la legge n. 142/1990, sono state abrogate nella loro interezza.
Mi auguro vivamente che il testo
unico possa contribuire al rafforzamento delle strutture pubbliche locali ed al
miglioramento del rapporto con i cittadini, unici e privilegiati utenti delle
pubbliche funzioni. E' infatti nelle autonomie locali che si trovano i
protagonisti della nuova organizzazione istituzionale e civile dello Stato.
Per questo motivo il testo unico,
che entra in vigore entro quindici giorni dalla sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale (e cioe' il 13 ottobre 2000), richiedera' uno sforzo ed un
impegno particolare di analisi e di applicazione nella pratica quotidiana
d'ufficio da parte di tutte le amministrazioni locali.
L'amministrazione civile
dell'Interno, nella tradizionale opera di collaborazione da sempre svolta, si
rende pertanto pienamente disponibile come momento propulsivo di conoscenza e
di approfondimento a favore degli enti locali, oltre che per la soluzione dei
quesiti e delle problematiche interpretative che verranno rappresentate.
Le SS.LL. sono pregate di
comunicare il contenuto della presente circolare a tutte le amministrazioni
locali ricadenti nel rispettivo territorio provinciale, evidenziando
espressamente nell'occasione il ruolo di servizio istituzionale che le
Prefetture potranno svolgere a loro favore nell'applicazione di questo
importante strumento normativo, che rappresenta un segnale importante del
mutamento della societa' italiana e del conseguente cambiamento della pubblica
amministrazione.
Il Ministro: Bianco